Manejo turbio de donativos en Pemex

Los donativos que entrega la paraestatal están envueltos en la discrecionalidad y opacidad, señala la Auditoría Superior de la Federación

Paulina Monroy

Sin que hasta el 2006 se reconociera el carácter jurídico de los donativos como recursos públicos, Petróleos Mexicanos (Pemex) carecía de mecanismos de control que acotaran la discrecionalidad para otorgarlos, evaluar su impacto social y garantizar su aplicación adecuada.

En la Revisión de la Cuenta Pública 2005, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) concluye que la cesión y ejercicio de donativos representa un área de opacidad en el uso del presupuesto.

Luego de evaluar el desempeño y suficiencia de los recursos otorgados por cinco dependencias y órganos desconcentrados, la ASF señala que “la reglamentación es laxa en los procesos de entrega, control y seguimiento, lo que resta transparencia en el manejo de recursos”.

Pemex, Conaculta, IMSS y las secretarías de Educación y de Hacienda y Crédito Público concedieron ese año 547 millones 205 mil pesos —78 por ciento del total donado por la administración pública federal— a asociaciones sin fines de lucro y entidades federativas.

No obstante, no cumplieron con la normativa para el otorgamiento de los donativos del sector público presupuestario. Pues no avalaron que favorecieran la consecución de sus objetivos, no contaron con criterios para reprimir la discrecionalidad en la anuencia de recursos y no fijaron un plazo para que los beneficiarios los aplicaran, ni los obligaron a tener cuentas bancarias específicas para su control.

La ASF observa que “no es posible evaluar el impacto social de la aplicación de los donativos y la normativa presupuestaria no garantiza que las dependencias y entidades que otorgan donativos verifiquen que se hayan aplicado para los fines establecidos”.

Tal es el caso de Pemex. Incluso el Órgano Interno de Control de la paraestatal —entidad que más donativos entregó durante 2005— le recomendó implantar mecanismos para el registro de intereses, rendimientos o productos financieros que generan dichos recursos y su aplicación. 

En 2005 Pemex donó 261 millones 982 mil pesos, es decir, el 37 por ciento de los 702 millones 854 mil pesos otorgados por el sector público, mientras que entre 2003 y 2005 Pemex cedió mil 262 millones 64 mil pesos.

Según los Lineamientos para el Otorgamiento de Donaciones y Donativos a Terceros por parte de Pemex y sus Organismos Subsidiarios, la paraestatal da prioridad a las zonas en que desarrolla sus actividades. Tabasco, Campeche, Chiapas, Tamaulipas y Veracruz, que concentran el 88 por ciento de la actividad petrolera, recibieron el 82 por ciento del total de recursos donados. 

Tres municipios recibieron donativos de manera consecutiva: Ciudad Madero, Tamaulipas, Tepeapulco, Hidalgo, y Cadereyta, Nuevo León.  En este último, la ASF detectó que los 4 millones de pesos entregados en 2005 para construir un puente sobre el río Santa Catarina, que beneficiaría a una refinería de Pemex, todavía no se aplicaba en agosto de 2006.      

La auditoría señala que los recursos concedidos por Pemex cumplieron con la norma establecida; sin embargo, aunque se destinaron para apoyar el desarrollo social de las comunidades de regiones petroleras, no hay criterios que evaluaran su impacto.

El estudio Los donativos y donaciones de Pemex a Tabasco, realizado por la Asociación Ecológica Santo Tomás y Fundar, Centro de Análisis e Investigación, advierte: “La falta de mecanismos adecuados de rendición de cuentas y contraloría social facilita el uso indebido de recursos y dificulta fincar responsabilidades y fijar sanciones”. Las dádivas entregadas por Pemex no están exentas de ser un ramo de opacidad y riesgo, señala.

Inequidad y presión

Tabasco fue la entidad que más fondos recibió de Pemex entre 1995 y 2006 (2 mil 300 millones de pesos). Tan sólo en 2006, recibió 396 millones 636 mil pesos, 66 por ciento en efectivo y el resto en especie.

Entre 2000 y 2006 la Gerencia Corporativa de Desarrollo Social de Pemex recibió 157 solicitudes de Tabasco. El gobierno estatal fue el principal beneficiario ya que concentró el 92 por ciento de los recursos.

La investigación realizada por José Manual Arias y Hugo Ireta revela que los municipios con mayor rezago económico y social recibieron menos recursos, a pesar que la norma de Pemex establece que sus acciones en materia de desarrollo social tienen por objeto coadyuvar a mejorar las condiciones de vida de la población de las comunidades petroleras.

Entre 1997 y 2006, Pemex entregó a los municipios 635 mil 930 millones de pesos en especie y efectivo. Comalcalco, Macuspana, Centro, Huimanguillo y Cárdenas fueron los más favorecidos. Pero sólo Huimanguillo tiene un índice de marginación muy alta, el resto van de media a baja como  Villahermosa, que absorbió 113 mil 68 millones de pesos.

Fundar descubrió que los donativos de Pemex entregados a Veracruz no se reparten a los municipios prioritarios donde hay actividad petrolera.          

“Queda claro que la pobreza de los municipios no juega un papel fundamental en la asignación de recursos. Esta dinámica, en vez de contribuir a la disminución de las desigualdades estructurales, las reproduce”, afirma el estudio. 

Resalta que Pemex canaliza recursos para contrarrestar los reclamos y manifestaciones de descontento social de la población asentada en las cercanías de las instalaciones petroleras. En Tabasco existen de siete a ocho demandas diarias de personas o campesinos afectados por la actividad petrolera.

“La entrega de recursos por parte de Pemex al gobierno de Tabasco responde más a presiones políticas que a políticas concertadas para promover el desarrollo social de las comunidades afectadas”, observa el estudio.

En 2005 y 2006, so pretexto de las movilizaciones y el descontento social, legisladores y el entonces gobernador, Manuel Andrade, presionaron para que el Consejo de Administración de Pemex –como da cuenta la investigación del acta 767– hallará urgente entregar recursos para el apoyo a la vivienda rural.  

“La documentación deja ver que el gobierno estatal utiliza los donativos para cumplir compromisos contraídos con autoridades municipales y líderes sociales para que se liberen instalaciones petroleras y se detengan las inconformidades sociales a nivel local”, apunta el informe.  

Según la investigación, los presidentes municipales emplearon el mismo lenguaje de petición y presión para obtener recursos de la empresa pública: “Las alcaldías prometen contener las demandas sociales a cambio de recursos. Por lo que se puede considerar que las solicitudes no obedecen a un programa de desarrollo municipal, sino a la búsqueda de soluciones rápidas para la inconformidad social generada por la actividad petrolera”.

Ejercicio irregular    

Facultada para ser intermediaria entre Pemex y los donatarios, la Comisión Interinstitucional para el Medio Ambiente y el Desarrollo Social (Cimades) no utilizó de la mejor manera los donativos entregados por Pemex. Los montos autorizados no se ejercen en su totalidad y se emplean en fechas posteriores sin ser refrendados; en 2002 todavía existían recursos que no se habían aplicado en 1999 y en diciembre de 2005 se tenía un saldo de más por 106 millones de pesos.

“Esto indica que el gobierno del estado violenta los lineamientos de Pemex para la entrega de los recursos, sin que la paraestatal realice las acciones correspondientes para impedirlo”, subraya.

Fundar, en sus resultados preliminares del estudio El caso de Pemex en el desarrollo local de las comunidades con actividad petrolera, alega que pese a los constantes subejercicios, registrados desde 1998, el Consejo de Administración de Pemex seguía otorgándolos, convirtiendo a Tabasco en el estado más beneficiado con recursos adicionales: “Ello apunta a que las lógicas de asignación no premian el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos”.

Además no se evidenció el uso de los donativos. En 2007, la Cimades solicitó la justificación o, en su caso, el reintegro de los recursos entregados durante 2005 y 2006, ya que no habían comprobado su ejercicio.   

El trabajo realizado por la Asociación Ecológica Santo Tomás y Fundar, menciona que resulta inquietante que la Cimades esté presidida por el gobernador en turno y los secretarios estatales, ya que “esta estructura da mucho margen de maniobra para la decisión del manejo, aplicación y evaluación de los recursos, convirtiendo en juez y parte al gobierno estatal en el reparto de los beneficios petroleros”.

Auditorías externas a la Cimades en 2003 encontraron que no hay registro de recursos en especie ni actas de entrega y terminación de obras realizadas. En cambio, se tienen asentados la compra de cigarros, galletas y bebidas, consumo de gasolina y facturas de mantenimiento para vehículos dados de baja e importes de talleres que no existen.

En 2004 se detectaron pagos de insumo y materiales con costos superiores a los del mercado, incumplimiento en la realización de obra pública y personal que cobra en nóminas y lista de raya al mismo tiempo, así como la falta de inventario de bienes muebles e inmuebles.

La Cimades utilizó el 16 por ciento de los recursos en efectivo entregados por la paraestatal para pagar salarios de su personal, en contra de los compromisos contraídos en los anexos de ejecución. En el informe Escenario de la relación Pemex-comunidad, la paraestatal reconoce que de desaparecer el organismo se dispondría del costo de operación de Cimades para aplicar con mayor eficiencia los recursos al desarrollo social.

Donativos sin control 

José Manual Arias y Hugo Ireta reconocen en su análisis que uno de los aspectos más complejos fue ubicar efectivos mecanismos de rendición de cuentas: “La posibilidad de que estas instancias atiendan las solicitudes de acceso a la información es prácticamente nula, ya que no se cuenta con un mecanismo normativo acorde”.

Al requerir los avances y resultados trimestrales sobre la aplicación de los recursos aportados por Pemex, los investigadores explican que la Unidad de Enlace confirmó la inexistencia de dicha información, pues el grupo de trabajo, integrado por representantes de Pemex y del gobierno de Tabasco para  supervisar la aplicación de donativos, no emitió ningún tipo de informe. 

La paraestatal declaró que no existían actas de las reuniones realizadas por el grupo de trabajo y Pemex ni auditorías practicadas a Tabasco respecto a los donativos entregados en 1998, 2000 y de 2002 a 2005: “Esto refleja débiles canales de control sobre los recursos que Pemex entrega a la entidad, y una actitud complaciente de la empresa pública ante la falta de información que el gobierno se compromete a entregar”.

El documento Los donativos y donaciones de Pemex a Tabasco señala que la falta de información sobre su ejercicio, “puede impedir la entrega posterior de recursos; sin embargo, la inexistencia de consecuencias por no generar información, demuestra que esta condición es letra muerta”.

Ya que la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco entrará en vigor hasta enero de 2008, la Asociación Ecológica Santo Tomás solicitó información a través del derecho de petición. La investigación resalta que es notable la falta de disposición para informar a la sociedad sobre el manejo de los recursos.

Luego de la negativa de la Cimades, las secretarías de Contraloría y la de Desarrollo Social y Protección al Ambiente, quienes argumentaron que no existe una ley que los obligue a entregar lo solicitado, el estudio concluye que “las respuestas de las dependencias no cumplieron con los requisitos mínimos para tales fines y es poco lo que se puede lograr solo con el derecho de petición”.

La organización no gubernamental presentó oficios de petición a los municipios de Cárdenas, Paraíso, Comalcalco, Macuspana, Centro y Cunduacán. Sólo Paraíso respondió de manera satisfactoria, mientras que unos evadían contestar o simplemente se negaban como el caso de Centro, distrito que más donativos recibió.

Aun así, Paraíso reportó que para el 2001 absorbió un apoyo por 21 millones de pesos, utilizados para adquirir mobiliario para el ayuntamiento y obras de mantenimiento en diversas comunidades. Contrariamente, Pemex informó que en ese año sólo donó 831 mil 389 pesos, mediante la entrega de tubería, tambos y postes.  

Transparencia necesaria

Kristina Pirker, vicepresidenta de Fundar y autora del estudio El caso de Pemex en el desarrollo local de las comunidades con actividad petrolera, considera que la falta de mecanismos de fiscalización y acceso a la información se prestan a medidas clientelares. Explica que la razón para no transparentar es que en el momento en que pasaban a manos de terceros, los donativos perdían su carácter público.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, expedida en 2006, establece que “las dependencias y entidades podrán otorgar donativos, que mantienen su naturaleza jurídica de recursos públicos federales para efectos de su fiscalización y transparencia, a los fideicomisos que constituyen las entidades federativas o los particulares”.

Opina que sin mecanismos de fiscalización o indicadores sobre metas y objetivos, no se puede conocer su impacto en las zonas afectadas por la actividad petrolera.

“Si no se sabe qué sucede con estos recursos, por qué los siguen autorizando. Ya desde 2001, auditorías internas advirtieron que se estaban usando de manera inadecuada y aun así se siguieron otorgando donativos.”

La investigadora expone que para Pemex era suficiente comprobación los avances financieros de los estados y municipios sobre la aplicación de donativos. Apunta que nunca se finiquitaron los anexos técnicos, documentos en los que Pemex se compromete a entregar los donativos y el estado a ejercerlos en programas sociales.

En 2006 no se realizaron anexos de ejecución, sino actas de entrega-recuperación, y sólo se especificó el Programa Emergente de Vivienda Rural. Aunque las solicitudes se repiten, hay proyectos que aparecen al año y al siguiente desaparecen. “Esto complica la vigilancia porque son distintos conceptos o vías para conocer qué sucede con los recursos”.

Kristina Pirker considera que se debe transparentar el proceso en la toma de decisiones para otorgar estos recursos para conocer por qué se aprueban o rechazan las solicitudes para adquirir donativos. Para la investigadora hay un margen amplio de definición y las solicitudes son vagas pues no se clarifican los objetivos de los programas financiados ni la contribución social.

Pirker argumenta que la lógica de Pemex para asignar donativos es asistencialista: “Se aprovechan de los ciudadanos para desactivar conflictos sociales, sin que haya una política real que resuelva  problemas de fondo. Petróleos Mexicanos debería aportar capacitación y asesoría para que los funcionarios piensen estrategias para usar los recursos más eficientemente”.

Sin que haya claridad en los lineamientos para entregar donativos, en los años electorales 2000, 2003 y 2006 Fundar encontró un incremento en recursos otorgados. “Puede ser que en época electoral sean los estados quienes presionan más para recibir recursos, el mismo mecanismo de autorización es algo que depende de los solicitantes”, apunta Pirker.

En cuanto al acceso a la información y la transparencia, comenta que hasta hace dos meses era posible consultar en el portal de Pemex la evolución histórica de los donativos desde 1995. No obstante, dichos datos ya no aparecen.

La investigadora tuvo dificultades para recibir respuesta de Pemex sobre los donativos otorgados. Pirker relata que no dan información por asuntos muy técnicos, pues cuando solicitó las transferencias de Pemex a los estados, le dijeron que no las hacían porque no usan ese término.

“En Tabasco no reconocen el derecho a la información, sólo el de petición por una coyuntura política. Los funcionarios ven como suya la información y no como un derecho ciudadano y una obligación”, añade.

Antonio Soto, integrante de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados, sostiene que Pemex es una caja oscura para los mexicanos y se requiere mayor intervención del Congreso y de la ASF.

“Si no se fiscalizan va a seguir habiendo corrupción, compadrazgo, opacidad, favoritismo y poca claridad en el manejo de los recursos. El problema es que se dona a discreción, en función de la gestión, de quién se trate y después no hay  verificación o control”.

Al respecto, el diputado priísta Samuel Aguilar, de la Comisión de Hacienda, señala que hay gobiernos de un signo político que son más favorecidos que otros con los donativos: “Se deben transparentar las reglas de las donaciones independientemente del partido, entidades federativas o de municipios, para verificar que no se entregaron por un carácter estrictamente político”.

El diputado perredista, Antonio Soto, admite que aún con la normativa para transparentar el manejo de donativos “no se ha logrado el propósito, la intención y el espíritu de los legisladores, pues se siguen otorgando de manera inequitativa y discrecional”.

Año V No. 56 Septiembre 2007

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