Pecados y aciertos financieros del gobierno capitalino

Claudia Adita Ruiz

El gobierno capitalino se debate entre las críticas y los aplausos por su decisión de incrementar las inversiones en obras públicas e infraestructura. Con la deuda más alta de las entidades federativas del país, la administración de Andrés Manuel López Obrador fue sometida a una intensa revisión por parte de la Auditoría Superior de la Federación que identificó los riesgos de que el costo financiero de sus pasivos aumente durante los próximos años.

El gobierno del Distrito Federal habría violado la Constitución Política al asignar, durante cuatro años, más del 60 por ciento de los recursos de crédito a programas de obras públicas y servicios urbanos, en detrimento de otros servicios como seguridad pública, procuración de justicia, medio ambiente y desarrollo social.

El informe de la cuenta pública 2003 realizado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), al gobierno capitalino señala que el programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2001-2006 no establece orden de prioridades ni objetivos o metas para cada uno de los rubros de gasto, de manera que “no hay forma de valorar el cumplimiento de la estrategia de asignación de recursos crediticios”.

A pesar que la Unidad de Evaluación y Control de la Cámara de Diputados determinó que en la Cuenta Pública de 2003 el gobierno del Distrito Federal cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la contratación, amortización, registro y control de su deuda pública, cuyo monto ascendió a 9 mil 9 millones de pesos, las irregularidades se ubican en el destino y esquemas de aplicación de dichos recursos.

En términos generales, el gobierno de la Ciudad de México considera como aceptable el resultado de la auditoría y asume que, debido a que fueron miles de millones de pesos los que se ejercieron, “es natural que se presenten una o dos irregularidades”, como indica el secretario de Finanzas, Arturo Herrera Gutiérrez.

“El gobierno de la ciudad de México hace más de 120 mil procesos de pago al año, desde pago de nómina hasta el pago de proveedores, así que siempre habrá uno que tenga que revisarse”.

Así, calificó como normal que la ASF haya encontrado errores e irregularidades en algunas delegaciones como Gustavo A. Madero, Milpa Alta, Tláhuac y Alvaro Obregón así como en algunas oficinas de gobierno.

Ejemplo de lo anterior es que de los más de 2 mil documentos presentados por el gobierno local para comprobar su gasto no se revisó la totalidad, pues la delegación Tláhuac no proporcionó la información de 31 cuentas por liquidar certificadas y facturas que se encontraban en poder de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF), como parte de averiguaciones previas relacionadas con las empresas: Grupo Quart, S.A. de C.V., contrato DGODU-LP-11-03; Diasar, S.A. DE C.V., contrato DGODUIR- 23-03; Promotora y Constructora el Naranjo, S.A. DE C.V., contrato DGODU-IR-024- 03; y Cconstructora Dazett, S.A. DE C.V., contrato DGODU-IR-019-03.

El informe puntualiza que la empresa que tuvo la mayor participación del gasto crediticio en el 2003 por parte del gobierno del DF, fue Gutsa Inmobiliaria con el 6.51 por ciento del presupuesto.

El riesgo de no pagar

Las cifras del informe señalan que, tan sólo en cuatro años, el saldo de la deuda en la Ciudad de México prácticamente se duplicó, pasando de 22 mil 962 millones de pesos en 1999 a 41 mil 634.0 millones en 2003, lo que equivale a más del 50 por ciento de los ingresos fiscales que se obtendrán en 2005.

Para el diputado Obdulio Ávila, integrante de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Asamblea Legislativa del DF, (ALDF), la actual situación de los pasivos del gobierno capitalino representan un grave riesgo para las finanzas de la ciudad, pues no hay una capacidad de pago comprobada en el mediano plazo.

Al evaluar el comportamiento de los ingresos, la ASF detectó que los gastos y el saldo de la deuda del gobierno capitalino presentan cierto riesgo relacionado con su capacidad de pago, debido a que las tasas anuales de crecimiento real del saldo de la deuda son superiores a las registradas por las otras dos variables.

Arturo Herrera Gutiérrez, Secretario de Finanzas del gobierno de la Ciudad de México, desmiente estas aseveraciones y señala que el actual gobierno de la ciudad y los subsecuentes, tienen garantizado el pago de la deuda. Prueba de ello es que en el primer trimestre de 2005, los ingresos de la ciudad muestran un crecimiento de 9.8 por ciento en términos reales con respecto al período anterior.

“A diferencia de lo que dice la ASF, los ingresos en las finanzas de la ciudad están bien, la discrepancia es que la información sobre la que se basa la Auditoría corresponde al 2003 pero ya para el 2004 hubo incremento en los ingresos y en 2005 las cosas también mejoran. Nunca en un trimestre se había tenido un incremento de 10 por ciento, así que no solamente garantizamos que habrá ingresos suficientes sino que lo estamos probando”, señala el funcionario.

La revisión de la ASF tomó como muestra de análisis, el 85.5 por ciento de los 5 mil 069.9 millones de pesos que, durante el 2003, el gobierno del Distrito Federal erogó en gastos y proyectos de inversión financiados con deuda.

En ese montó, se detectó que el GDF no cumplió lo dispuesto en los artículos 73 la Constitución Política y la Ley General de Deuda Pública al aplicar los recursos en proyectos que no producen recursos para los ingresos públicos.

Al respecto el diputado Obdulio Àvila, señala que estos resultados muestran dos problemas estructurales en el manejo de la deuda del Distrito Federal: que su crecimiento se ha basado en la falta de capacidad para fortalecer los ingresos propios; y segundo y, tal vez más preocupante, que hay una desviación del destino de los recursos de crédito por más de 3 mil 375 millones de pesos”.

Por su parte, Arturo Herrera desmiente lo anterior y señala que es un error de precisión decir que no se ha invertido en programas sociales.

“El artículo 4º de la Ley de Deuda Pública prohíbe hacer inversiones que no sean de infraestructura y así lo hemos hecho. La ASF reconoce que el programa de inversión fue aceptado por la Cámara de Diputados y la Asamblea Legislativa; este programa es idéntico al que siguen los demás estados del país: inversión en infraestructura hidráulica, metro, vialidades, escuelas y hospitales.”

Además, sostiene el funcionario local, “la inversión está fundamentada en las necesidades de infraestructura de la ciudad y la infraestructura tiene un impacto económico y aumento de ingreso en las arcas de la ciudad. El DF con 8 millones de habitantes produce el 25 por ciento del PIB total del país, mucho más de lo que produce otra entidad y lo hace porque tiene la mejor infraestructura”.

Sin embargo, la Ley Deuda Pública contradice lo dicho por el funcionario capitalino, pues ésta señala que: “corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público... cuidar que los recursos procedentes de financiamientos constitutivos de la deuda pública se destinen a la realización de proyectos, actividades y empresas que apoyen los planes de desarrollo económico y social; que generen ingresos para su pago o que se utilicen para el mejoramiento de la estructura del endeudamiento público”. Lo que incumple el gobierno capitalino.

La deuda de todos

Los datos oficiales demuestran que la administración de López Obrador ha destinado más recursos a las obras del distribuidor vial y a los segundos pisos que a seguridad pública, transporte urbano y desarrollo social. Prueba de ello es que disminuyó la inversión de deuda pública para seguridad pública y procuración de justicia con el 6.7 por ciento en el 2003; protección del medio ambiente y desarrollo social 4.6 por ciento, mientras la obra pública alcanzó en el mismo periodo el 50.3 por ciento e infraestructura hidráulica 24.2 por ciento.

Además, de acuerdo a un análisis realizado por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el costo financiero de la deuda pública de la capital del país ascendió en el 2003 a 3 mil 093 millones de pesos, es decir, el mismo presupuesto que se gasta en el programa de apoyo a los adultos mayores.

Al 31 de diciembre de 2004, el saldo de la deuda pública en el D.F. era de 42 mil 310 millones de pesos. Esta cifra ubica al Distrito Federal como la entidad más endeudada del país, según el informe de los legisladores. Si este saldo se dividiera entre los habitantes de la Ciudad de México, a cada uno le corresponden 5 mil pesos de la deuda pública. 

Al relacionar el saldo de la deuda con los ingresos disponibles en el gobierno de la esperanza, se observa que en 1998 por cada peso recaudado en la entidad, 53.6 centavos correspondían al pago de la deuda, mientras que para el año 2003 la deuda representaba 64.4 centavos por cada peso.

Al respecto, la Secretaría de Finanzas en voz de su titular, explica que actualmente la deuda pública del Distrito Federal es manejable y su aportación de recursos al presupuesto es complementaria. Asegura que la dependencia de recursos crediticios que el Distrito Federal llegó a sufrir hace algunos años, se ha eliminado, por lo que pronostica que en el mediano plazo el financiamiento vía crédito representará sólo una fracción de los ingresos públicos, los cuales se encuentran ya sobre una sólida base fiscal.

Como prueba de lo anterior, señala que el saldo real de la deuda pública del DF presentó una caída el año pasado, de 3.4 por ciento, y para el cierre de 2005 es probable que haya una nueva disminución.

Arturo Herrera añade: “con esta administración se modificaron las condiciones que regulan el endeudamiento neto del DF. Primero al permitir que el crédito se contratará bajo mejores condiciones y sustituir pasivos existentes con nuevos créditos, con menores tasas y comisiones, y mayores plazos”.

Esa estrategia, dice, generó que la tasa de interés promedio de la deuda del Distrito Federal se redujera hasta en 76 puntos base, mientras el plazo promedio de la deuda se elevó de 7.9 a 8.7 años, de 2000 a 2004.

Detalla que el siguiente paso fue hacer compatible el crecimiento de la deuda con la capacidad de pago, por lo que se redujo el monto de techo de endeudamiento solicitado al Congreso de la Unión. “Esas acciones permitieron que en 2004 la deuda pública creciera a un ritmo menor que el crecimiento de largo plazo de los ingresos de la ciudad, con lo que se garantiza su sustentabilidad financiera”, sentencia.

Ante las cifras que hablan de un bajo crecimiento de los ingresos locales, el secretario de Finanzas subraya que desde el 2004 se nota un aumento en la recaudación de los impuestos y uno de los rubros más importantes ha sido en el Impuesto Sobre la Renta (ISR) que, “contrario a que se dice”, no está estancado.

El informe de la Secretaría de Finanzas sobre el primer trimestre de 2005 señala que hubo un incremento del 5.3 por ciento en los ingresos, en términos reales y un incremento de diez por ciento en términos nominales, con relación al mismo período del año pasado”.

El otro gran incremento fue en el pago de la tenencia, gracias a la nueva modalidad de pago con tarjeta de crédito. “Bajo ese concepto se recaudaron en el primer trimestre de 2004 más de 130 millones de pesos, con lo que casi cumplimos la meta de recaudación para este año”, indica Herrera Gutiérrez.

Además, estima que en 2006, al cierre de la administración, el crecimiento real de la deuda se ubicará en 3.2 por ciento, en línea con el crecimiento de los ingresos públicos.

Dinero para la educación

Estimaciones de la ALDF, indican que si continua como hasta ahora el ritmo de crecimiento de la deuda pública, para los próximos cinco años el costo financiero abarcará 70 por ciento de los ingresos de la ciudad.

Además, la ASF considera que el problema de la liquidez en las arcas del gobierno local para hacer frente al pago de su deuda, se agudizaría en caso de aprobarse la reforma al artículo 122 de la Constitución Política, debido a la aportación que se verá obligado a realizar el GDF para el financiamiento de la educación básica en la Ciudad de México. Sin embargo, el Secretario de Finanzas local no observa ningún problema al respecto.

“Con la descentralización educativa no pasará nada, pues como sucedió en otros estados, el gobierno de la ciudad se hará cargo de la planta de profesores, de las escuelas, pero también recibirá el presupuesto para ello; lo que queremos es tener un convenio igual al de otras entidades”, enfatiza Herrera Gutiérrez, y añade “la razón por lo que no se ha realizado no tiene que ver con una resistencia de parte de nosotros, sino de la SEP y del sindicato de maestros”.

Al problema de liquidez, hay que sumar las contingencias fiscales que enfrenta el gobierno de la ciudad. Por ejemplo, el adeudo de más de mil millones de pesos que, por concepto de cuotas y aportaciones de seguridad social tiene con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), como señala el informe de la ASF.

Por otra parte, el dictamen enfatiza que, gracias a que la deuda está contratada a tasa variable, y según proyecciones económicas en los próximos años las tasas de interés aumentarán aproximadamente dos puntos porcentuales sobre la registrada en 2003, esto implicará un incremento en su costo financiero.

Como consecuencia de estos factores, el costo financiero de la deuda del GDF en los años analizados - esto es la suma de intereses, comisiones y gastos- fue inferior a lo previsto. Y aunque se considera que, en el corto plazo, el Gobierno del Distrito Federal podrá hacer frente a los préstamos contraídos, en el mediano plazo el equilibrio fiscal se ve afectado negativamente.

Por ello, el legislador Obdulio Ávila considera que aunque en el 2003 las agencias especializadas Moody’s y Fitch Ratings otorgaron a la deuda del gobierno capitalino altas calificaciones; esto es un subsidio implícito, pues por sí sola la deuda del Distrito Federal no alcanzaría la calificación triple A. “Esta no corresponde al esfuerzo del DF sino al del Gobierno Federal, en virtud de su intervención como acreedor de los recursos crediticios”.

El Secretario de Finanzas, Arturo Herrera, coincide con el legislador pero explica que también hay un trasfondo jurídico. “La ciudad de México aporta el porcentaje más alto al PIB, sin embargo, tiene un estatus jurídico inferior al municipio más pequeño del país. El proceso de transición política de la ciudad de México está a medias.

“La deuda de la capital no está en el pasivo local sino en el federal, de tal manera que cuando el DF se convierta en un estado, la deuda se quedará en la federación. Después nosotros tendremos nuestra propia calificación; mientras aquí se refleja el estatus jurídico, pero también el manejo financiero”

Aunque la ASF plantea algunas observaciones y recomendaciones al gobierno de la Ciudad de México, el legislador local Obdulio Ávila lamenta que la ASF no haya determinado una sanción bajo la presunta justificación de que los recursos crediticios fueron aprobados por el Congreso de la Unión y la ALDF y el propio Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

“Ese supuesto es falso”, asegura el diputado Obdulio Ávila quien agrega que la deuda no se aprobó por programas y actividades institucionales; “en realidad, es una auditoría ligth, no entra a fondo y la explicación se encuentra en el conflicto de intereses del Auditor Superior que, a través de su despacho se contrata con el GDF como auditor externo y al mismo tiempo cumple un mandato de la Cámara para revisar la situación de la deuda pública en el DF”.

Arturo Herrera no cree que sea una auditoría ligera. “Quizá por cuestiones políticas algunos diputados hubieran querido que se encontraran deficiencias, pero no fue así y eso debe alegrarnos a todos. La ASF tiene obligado hacer auditorías porque revisa el ingreso y el gasto en las entidades del gobierno federal pero, en el caso de la auditoría al DF, esta fue demandada por el pleno de la Cámara de Diputados de manera exhaustiva y profunda.

“Las revisiones de la auditoría son programáticas, pero en este caso fue de sustentabilidad. Fueron revisiones muy específicas, estuvieron revisando documentos durante semanas, revisaron el origen de los recursos, el pago de la deuda, la inversión y comprobaron los resultados; todo lo encontraron bien”, agrega el funcionario.

Con cifras en pro y contra, lo cierto es que las finanzas de la ciudad están en constante vigilancia por la ASF y la Cámara de Diputados; sin embargo, hace falta que las observaciones producto de las auditorías se cumplan.

En el período 1999-2003, la ASF formuló un total de 221 acciones con motivo de la revisión de la deuda pública del DF, de esas sólo han sido solventadas el 17.2 por ciento y están pendientes 183 acciones promovidas por la Auditoría, es decir, el 82.8 por ciento.

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