Estudiante modelo, exponente de la influyente Universidad de Chicago e integrante de la primera generación de economistas formados por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), Fernando Sánchez Ugarte cumple diez años al frente de la Comisión Federal de Competencia (CFC), el organismo regulador del libre mercado en el país con más tratados comerciales en el mundo.

En diez años, la Ley Federal de Competencia modificó la concepción y la operación de los negocios en México. Hoy, cualquier empresario, nacional o extranjero, con la tentación de concertar o depredar precios en un mercado lo pensaría más de dos veces.

Desde un organismo independiente y transexenal, el presidente de la Comisión Federal de Competencia y cuatro comisionados conforman el órgano de gobierno que ha puesto en entredicho las prácticas comerciales y corporativos que perjudican al consumidor por parte de empresas privadas pero también de entidades públicas como Petróleos Mexicanos (Pemex).

Con disposición para ganar y enfrentar a poderosos oponentes, según la propia Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, la CFC se ha sujetado a una ley aprobada antes de la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y de la presencia en el mercado nacional de grandes competidores.

En el Poder Judicial, los inconformes, ante algunas resoluciones acordadas por el pleno de la CFC, también encontraron espacio. Hasta diciembre de 2003, la CFC enfrentó 706 casos de amparo contra sus determinaciones. Incluso, las batallas legales llegaron a cuestionar la constitucionalidad de la Ley Federal de Competencia Económica. Hasta diciembre de 2003, la CFC había enfrentado 706 casos de amparo en contra de sus resoluciones hasta sus últimas instancias. Sin embargo, con sólo 174 empleados y la atención a mil 452 asuntos concluidos, obtuvo en el terreno judicial 19 sentencias resolutorias a favor.

De la CFC y del largo proceso que en 1988 declaró a Telmex agente con poder sustancial en cinco mercados relevantes del sector de telecomunicaciones, el fundador del Grupo Carso, Carlos Slim, ha dicho: “No nos dejan hacer nada… no podemos comprar y vender.”

En entrevista con Fortuna, el presidente de la CFC, Fernando Sánchez Ugarte, asegura que en México la política de competencia aún tiene mucho camino por recorrer, en especial en el sector de telecomunicaciones.

“Una de las partes más importantes tiene que ver con la reforma legal que, obviamente, incorpora a la Ley de Competencia como su parte central pero también otras legislaciones”.

El cambio será complicado, reconoce Sánchez Ugarte. En especial agrega: “lograr mayor competencia en el sector de las telecomunicaciones no será fácil, sobre todo sino se hacen adecuaciones a la ley”.

La Ley Federal de Competencia Económica se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 1992 y entró en vigor el 22 de junio de 1993. Con dicha ley también se creó la CFC y hoy en la Cámara de Diputados se analizan varios proyectos para modificar esa legislación.

En la ya larga lista de antagonistas de la CFC no sólo se encuentran empresarios y funcionarios del gobierno federal inconformes con la aplicación de la ley sino también políticos estatales, pues el organismo no sólo gestionó la eliminación de barreras al comercio interestatal sino que se pronunció públicamente en contra de las decisiones de gobiernos estatales y municipales que presentaban prácticas anticompetitivas.

Por ello, Sánchez Ugarte se refiere de nueva cuenta a las reformas necesarias a la ley: “una parte medular es la reforma a la Ley de Competencia, pero también los cambios a otras legislaciones que incorporen legislaciones estatales y municipales”.

¿Especialidad? Los monopolios

Así, ante la primera década de la política de competencia, Fernando Sánchez Ugarte confía el balance de su gestión:

La CFC actúa en varios niveles: como consejero y como consultor. La asesoría de la CFC es solicitada frecuentemente, pero el organismo regulador de la competencia también tiene la obligación de investigar las denuncias que se presentan ante la CFC. De oficio, esta comisión también ha invertido su tiempo en investigaciones dirigidas a confirmar si se viola o no la Ley de Competencia en mercados aparentemente abiertos.

Las limitaciones a las que se enfrenta la CFC, sin embargo, se concentran en que sus resoluciones concluyen en recomendaciones sin herramientas judiciales que obliguen a las empresas a acatar las medidas adoptadas.

La CFC emite opiniones que sirven como indicadores y que pueden operar como base de cambios legales pero también para conocer a profundidad la estructura y operación de los mercados.

Como subsecretario de Industria e Inversión Extranjera en lo que fuera la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y antes como consejero en Pemex y la Comisión Federal de Electricidad, Sánchez Ugarte conoció los entretelones de los negocios que se generan a la sombra del sector público.

Fue así como en 1993 el pleno de la CFC ordenó a Pemex-Refinación eliminar la cláusula de exclusividad en la venta de lubricantes en estaciones de servicio y de autoconsumo.

Así, Mexicana de Lubricantes (Mexlub), la compañía mixta en la que Pemex tiene una participación de 49 por ciento mientras que Impulsora Jalisciense (IJ) controla 51 por ciento, dejará de contar con la participación de la paraestatal en una operación que podría ascender a 35 millones de dólares, de acuerdo con la propuesta presentada por Salvador Martínez Garza, presidente de IJ.

Considerado el monopolio por excelencia en el mercado de lubricantes, el caso de Mexlub confirmó la autonomía de la CFC para buscar la competencia en todos los mercados.

A pesar de los enfrentamientos entre la CFC y poderosos agentes económicos (privados y públicos), Sánchez Ugarte califica a esta comisión como una entidad propositiva, que evita que se invada el interés de la mayoría en un mercado, que se dañe la competencia.

Sin embargo, reconoció que la CFC también tiene la obligación de darle el beneficio de la duda a la empresa, pues son los hombres de negocios quienes conocen su mercado y sus objetivos, siempre y cuando éstos sean más competitivos para enfrentar la competencia por la vía legal.

Crecimiento y competencia

La ausencia de un mayor crecimiento en la economía, dice Sánchez Ugarte, está vinculada con los problemas para alcanzar las reformas estructurales pero también con la falta de competencia. “Estoy convencido de que la competencia en un mercado es como la gasolina en un coche, es lo que hace que la economía camine, se mueva, evolucione y se desarrolle”.

En línea con el ejemplo —asegura Sánchez Ugarte— “no sólo hace falta aceitar a la economía sino que se le dé un mayor dinamismo, lo cual sólo se obtiene con una competencia real”.

En una de sus más recientes visitas a México, Jeffrey Sachs, economista de la Universidad de Harvard, considerado el padre de la globalización, coincidió en que una de las grandes deficiencias de la economía mexicana sigue siendo, sin duda, la falta de competencia en sectores estratégicos para el desarrollo nacional.

Por ello, la competencia, como ha sucedido, debe entenderse como una política, como un instrumento que no sólo aplique una autoridad sino que integre y sume los esfuerzos de todas las entidades públicas involucradas.

Y agrega: “la CFC debe evitar desviaciones en el caso de abusos, más correctiva y preventiva”.
La política de competencia, dice Sánchez Ugarte, no debe observarse como un “lunar en medio de un conjunto de otras disposiciones, debe estar inmersa, incorporada en cuestiones que tienen que ver, por ejemplo, con la política energética, con la política educativa, con la política industrial, incluso fiscal, en las políticas de privatización, en las financieras y en eso aún nos ha falta”.
Sánchez Ugarte reconoce las inercias que obstaculizan un mayor avance de la competencia en el mercado nacional.

Bancos, afores y libre mercado

Para el presidente de la CFC, la decisión de los bancos extranjeros —BBVA y Citibank— de no entregar información financiera y operativa al mercado mexicano no representa una desventaja para el consumidor nacional.

El problema, explica, es contar con los instrumentos de autoridad adecuados para defender la competencia en el sector financiero.

“Yo sí creo que en el sector financiero estamos realmente avanzando, se están dando pasos importantes, como, por ejemplo, el caso de crédito al consumo en el cual vemos que cada vez hay más opciones para los consumidores; sin embargo, el crédito a la empresa difícilmente está llegando y es, en parte, por problemas de competencia entre las instituciones”.

En el mercado de las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores), la CFC observa avances importantes gracias a que la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar) está al tanto de la necesidad de mejorar la competencia entre los intermediarios de este sector.
De hecho, la Consar sostiene que las comisiones han presentado una reducción de al menos 30 por ciento en los 12 meses recientes.

Además, enfatiza Sánchez Ugarte, el beneficio de estos cambios no sólo son para el usuario sino también para el gobierno federal, en caso de alguna contingencia.

Reservas a la competencia

En la Constitución, sin embargo, se presentan algunas reservas a la competencia. Este es el caso del sector eléctrico en donde se tiene una imposibilidad legal, que complica la posibilidad de desarrollar un programa integral de inversión.

Por ello, Sánchez Ugarte destaca la importancia de las reformas a la Ley Federal de Competencia ante las restricciones en algunas áreas no sólo en la parte federal sino también en la estatal y municipal, en donde también se presentan muchos obstáculos al proceso de competencia.

“La Ley de Competencia es perfectible y creo que ya es momento de perfeccionarla y consolidarla, es una Ley que de inicio fue una buena ley, que ha permitido despegar, como una plataforma de despegue para la política de competencia”, asegura el presidente de la CFC.
Y ofrece algunas razones para reformar la legislación:

-Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación contra la Ley Federal de Competencia que tienen que ver con el artículo 10 en su fracción séptima, en el cual se considera un acto monopólico todo acto que dañe o impida el proceso de competencia y libre concurrencia en la producción, procesamiento, distribución y comercialización de bienes o servicios.

—Otras de las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia en contra de la CFC están relacionadas con las controversias iniciadas directamente por el gobernador de Durango, Angel Sergio Guerrero Mier, quien logró que la máxima autoridad judicial del país declarara inválidos los artículos 14 y 15 de la legislación, los cuales invocaban los términos de la fracción V del artículo 117 de la Constitución y refería que no producirían efectos jurídicos los actos de autoridades estatales cuyo objeto directo o indirecto sea prohibir la entrada o salida de su territorio de mercancías de origen nacional o extranjero.

Han sido, por lo tanto, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia las que también justifican la necesidad y urgencia de actualizar la ley para que todos sus articulados respondan al marco constitucional actual, dice Sánchez Ugarte pero, sobre todo, evitar que estas impugnaciones mermen o pongan en entredicho las facultades de la CFC.

El presidente de la CFC lamentó la decisión de la Suprema Corte de Justicia sobre estos artículos, pues daban a esta autoridad facultades importantes para señalar a los estados prácticas anticompetitivas o para su impugnación.

“Eso sí era muy importante para nosotros, porque nos daba atribuciones importantes para revisar que los estados no estuvieran interfiriendo con el proceso de competencia dentro de los mercados regionales”, indicó.

Pero lo más importante, a juicio del presidente de la CFC, es aprovechar la experiencia de una década en el tratamiento de casos de concentraciones, prácticas monopólicas y restricciones a la competencia. “En diez años hemos aprehendido qué funciona muy bien, qué regular o qué no funciona tan bien”.

Revisar la ley —dice el funcionario—, permitirá mejorar la funcionalidad de la legislación en aspectos que no responden a la simple decisión administrativa o con la normatividad interna. “Se requieren cambios legales para hacer más sencillas las cosas, más adecuadas al marco jurídico mexicano, para simplificar trámites, en fin una serie de cosas que benefician a los usuarios de los servicios de la CFC”.

La supercomisión

Sin facultades adicionales a sus temidas recomendaciones, la CFC también debe fortalecer sus funciones en línea con el desarrollo que organismos de este tipo han tenido en el plano internacional, pues ciertas prácticas monopólicas que se presentan en los mercados aún no se reconocen en México ni en la legislación vigente.

Este es el caso, dice Sánchez Ugarte, de prácticas como el abuso de poder de mercado, pues aunque la ley reconoce que si una empresa tiene poder de mercado y lo utiliza para desplazar a un competidor o para impedirle el acceso a un mercado o para aumentar los precios, esa es una practica punitiva y no hay una sanción específica.

El fortalecimiento de las facultades de la CFC también está relacionado con la capacidad de investigación de la comisión. Bajo las condiciones actuales, por ejemplo, no es posible que el personal de la CFC realice visitas domiciliarias, una figura que sí existe, por ejemplo, en la legislación para proteger la propiedad intelectual o en el Código Fiscal de la Federación.

“Nosotros no podemos acudir al domicilio de una empresa o de un ciudadano para pedirle información y recabar información in situ, la única forma es citarlo a nuestra oficina y nos da lo que nos quiere dar, pero no podemos ir allí y revisar”, explica Sánchez Ugarte.

Las comisiones encargadas de la competencia a nivel internacional cuentan con esta facultad, pues no sólo acelera el ritmo de la investigación sino que permite contar con evidencias totalmente objetivas.

Las indulgencias también se encuentran en la lista de potestades con las que, a juicio de Fernando Sánchez Ugarte, debería contar la CFC, las cuales permiten un tratamiento “benigno” y hasta la condonación para aquellas empresas o agentes económicos que sabiendo que realizan prácticas irregulares se acercan a la comisión para ofrecer información, una figura que podría asemejarse, en su justa dimensión, a la de los testigos protegidos, de acuerdo con la Ley de Delincuencia Organizada.

Los carteles para la concertación de precios es una irregularidad que ha sido ampliamente combatida en muchos países del mundo que cuentan con esta potestad.

Jueves de pleno y a puerta cerrada

Cada jueves, en la sede de la Comisión Federal de Competencia se reúne el pleno de su Junta de Gobierno. En la agenda de trabajo se presentan los casos que, por oficio o solicitud, han llegado hasta ese órgano de gobierno.

El presidente asume el liderazgo organizacional de las reuniones, presenta los casos, da la palabra a los comisionados, a quienes se asignan un caso para el cual fungen como expositor. El presidente de la CFC, en ningún caso, expone un punto en particular. De hecho, él es el último de los miembros de la junta de gobierno que presenta su opinión sobre cada asunto.

Las ponencias de cada comisionado se nutren fundamentalmente con un dictamen que elabora la secretaría ejecutiva y que se discute en el pleno para llegar a la votación de cada caso.

Las votaciones pueden ser unánimes o divididas; se ha presentado casos en que los miembros de la junta de gobierno se reservan el derecho de emitir un voto en particular.

Así, luego de la crisis que presentó la junta de gobierno del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), pues sus miembros no lograron ponerse de acuerdo sobre varios de los asuntos más conflictivos que analizó ese órgano colegiado, la junta de gobierno de la CFC ha marcado la diferencia. Si bien su presidente y comisionados no siempre están de acuerdo, las resoluciones han sido resultado del voto abierto y transparente.

“A mí me parece que el hecho de que sea un órgano colegiado es una de las razones que le da fortaleza y autonomía a la comisión. Aunque no siempre coincido con lo que opinan mis colegas del pleno, sí creo que es algo que le da fortaleza a la comisión, porque no ponen la decisión en manos de una sola persona y permite que sea más plural, más diverso el análisis de evaluación de los casos”.

Claro, reconoce Sánchez Ugarte, esta diversidad de opiniones puede originar algunos choques. “No es un proceso sencillo, muchas veces los asuntos son debatibles y hay posiciones muy diferentes”.
Sin embargo, la plena participación de la junta de gobierno contribuye a reducir las presiones externas de poderosos grupos económicos, pues el hecho de que las decisiones sean colegiadas distribuye el peso de las resoluciones.

Carteles “duros”, concentraciones y fusiones

Fue en hotel del aeropuerto de la ciudad de México en donde los representantes de los gigantes farmacéuticos que producen vitaminas en Estados Unidos, Europa y Japón sostuvieron una de las tantas reuniones que dieron forma al poderoso cartel que el Departamento de Justicia de Estados Unidos sancionó por repartirse mercados y fijar el precio de sus productos para hacer frente a la competencia asiática.

Hoy, la Red Internacional de Competencia Económica, en la que participan más de 85 autoridades antimonopolios en el mundo, observa muy de cerca de los llamados “carteles duros” conformados por corporativos que buscan establecer coaliciones de mercados y precios en su beneficio.

El consenso entre las autoridades de todo el mundo es llevar a cabo una lucha frontal contra aquellas empresas multinacionales que tienen presencia en los mercados globales y que se aprovechan de su poder-mercado, pero sobre todo de su fuerza económica para coordinar precios y abusar no sólo del consumidor de un país, sino de todos los compradores del mundo.

En menos de tres años, la Red Internacional de Competencia Económica que preside Fernando Sánchez Ugarte, ha emitido una serie de directrices, de propuestas y estudios no sólo para eliminar a estos “carteles duros” sino también la relación entre las diferentes autoridades para el intercambio de información y la operación de la política de competencia a nivel internacional.

A nivel internacional, las concentraciones también llaman la atención de las autoridades de la competencia, pues en muchos países se tienen restricciones para revisar las fusiones, lo que tiene implicaciones muy importantes en los mercados pero sobre todo en la configuración de los negocios globales.

La Red ha acordado ocho principios rectores y siete prácticas sugeridas sobre el camino que debe recorrer la revisión de fusiones para no crear problemas operativos a nivel internacional.

Por la importancia del tema, Sánchez Ugarte no descarta que éste pudiera llegar a las mesas de discusiones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) de manera independiente a los avances de la red para mejorar los acuerdos de cooperación.

La diferencia entre el camino que ofrece la Red al que se tendría que seguir con la OMC es que una organización comercial sí impondría ciertas obligaciones para impulsar la cooperación.